Ante el ingreso al parlamento del proyecto de ley de Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal ejercicio 2016, cuyo tratamiento recién comienza en la Cámara de Diputados y tiene por delante un largo proceso, queremos comentar nuestras primeras apreciaciones sobre ella, con la seguridad que habrá mucho más para desarrollar en instancias posteriores, en la medida que avancemos en su tratamiento.
Este Proyecto de Rendición de Cuentas 2016, como todas las anteriores desde 2005, además de una muy detallada presentación de lo realizado presupuestalmente el año pasado (para poder evaluarlo), incluye las proyecciones macroeconómicas y lo que serán las modificaciones presupuestales. En esta oportunidad solamente incluye las proyecciones para el año 2018, a diferencia de lo que se hizo en anteriores instancias en que servían para proyectar los cambios hasta el final del período.
Esto, que pudo ser sorpresa para algunos, no lo fue para quienes por nuestras responsabilidades tenemos que seguir muy de cerca estos temas. Ya en el Comunicado del Consejo de Ministros de Anchorena del último fin de semana de enero, convocado especialmente para ello, se adelantaba esta posibilidad. Se justificaba entonces y ahora, por el alto grado de volatilidad e incertidumbre que viven tanto el mundo como la región, en la medida que es indudable como ello repercute en la economía y el crecimiento de nuestro país.
Uruguay ha tenido un crecimiento constante durante todos los años de estos 3 Gobiernos del Frente Amplio. Sorteó sin mayores dramas la crisis internacional de 2008-2009 y fue nuevamente afectado por un cambio del escenario externo en el 2° semestre de 2015. Ese cambio de escenario se previó en el Presupuesto 2015, que por la volatilidad de la situación externa se proyectó con aumentos sólo para los dos primeros años. Lamentablemente, aquellos riesgos potenciales que se previeron en el Presupuesto se convirtieron en reales, con un brusco y profundo empeoramiento en el 2° semestre de 2015 de las proyecciones de crecimiento y de otros indicadores que realizaban analistas nacionales, internacionales, e incluso locales, de algunos países relevantes. Alcanza como ejemplo la situación de Brasil y Venezuela en la región, la de Rusia en el otro extremo del mundo y hasta una crisis bursátil en China. Todos los ejemplos dados son de importantes clientes de nuestras exportaciones. Conocida la magnitud de ese cambio que afectó nuestro crecimiento en 2015 nos obligó en 2016 a reprogramar el año 2017 con un plan de Consolidación Fiscal, que buscó limitar el ascenso del déficit fiscal por disminución de los ingresos fiscales vinculados a la actividad externa e interna.
Luego de la desaceleración del 2° semestre del 2015 y del primero de 2016, se está transitando un proceso moderado de recuperación económica. No obstante, aún no se ha logrado consolidarlo con mayores certezas. Recordemos que antes del año 2005 alcanzaba con que uno de los países vecinos tuviera problemas para que Uruguay, prácticamente, entrara en crisis o en estancamiento. Hoy se da la situación de que los dos países vecinos están mal, hecho inédito en las últimas décadas, en tanto siempre era uno de los países vecinos el que estaba mal y el otro podía salirse de esa situación. Pero aun así Uruguay no solo no ha sido arrastrado por las crisis que enfrentan sus vecinos, sino que, por el contrario, ha logrado seguir creciendo, menos de lo que crecía antes, pero seguir creciendo, seguir bajando la pobreza y seguir mejorando la desigualdad.
Sí bien las medidas correctivas adoptadas, nuestra capacidad de desacople de las economías vecinas, las transformaciones estructurales, la fortaleza de nuestras políticas y la confianza generada en ellas nos han permitido seguir creciendo; y lo que es más importante aún que ese crecimiento fue con equidad; es cierto que dicho crecimiento fue menor a lo esperado en el Presupuesto Nacional, pero más de lo previsto en la última Rendición de Cuentas. Es fundamental tener en cuenta que las incertidumbres externas persisten y algunas se han agravado, a la vez que han aparecido nuevas.
En lo que respecta a lo interno, pese a las mejoras de algunos indicadores económicos y sociales, también subsisten problemas que nos preocupan y ocupan como el déficit fiscal y los malos resultados en el mercado de trabajo. Por todo esto entendemos que esta modificación presupuestal debe tener un muy fino equilibrio entre responsabilidad y avances en el cumplimiento del Programa de Gobierno presentado a la ciudadanía, alcanzando así la consolidación de los logros de estos últimos años.
Evidentemente, si las dos locomotoras que tiene la región, y el Mercosur en particular, no están caminando, a Uruguay se le hace más difícil, y por eso tiene que ser muy cuidadoso y muy responsable en el manejo de las cuentas públicas, que no han estado bien en estos últimos años. Es por esto que el gobierno en forma muy mesurada y muy cautelosa, ha previsto que esta Rendición de Cuentas solamente contemple modificaciones presupuestales para el año 2018, cuando obviamente quedan por delante 2019 y 2020.
Indudablemente que en estas modificaciones que se prevén para el año 2018 se siguen contemplando las mismas prioridades que fueron fijadas en el Programa de Gobierno y que están incluso en las modificaciones del Presupuesto de 2015-2018. Las mismas se mantienen en tanto ya hay asignaciones importantes para 2018 que vienen del Presupuesto y que no fueron modificadas en la Rendición de Cuentas del año 2016. Esas modificaciones siguen basándose en una de las prioridades indiscutibles de este gobierno, como lo es la educación.
Esta Rendición de Cuentas casi exclusivamente destina todo el incremento discrecional (es decir aquello que el Estado puede decidir ahora cuánto puede incrementar) para la educación, con asignaciones para continuar el proceso de mejora de los salarios docentes. En educación hablamos de 50 millones de dólares para la ANEP y 12 millones de dólares para la Universidad de la República. Se completa la asignación incremental con 10 millones de dólares, que forman parte del diferendo salarial con el Poder Judicial.
Estos 72 millones de dólares, se suman al gasto incremental por 100 millones de dólares, ya previsto en la anterior Rendición, a partir del año 2018.
Esos 100 millones de dólares de aumento, que ya estaban previstos, también tenían como prioridad la Educación (48 millones), la Salud (10 millones), el Sistema Nacional de Cuidados y la Seguridad, todas prioridades que definió el Frente Amplio en su Programa de Gobierno, que aceptó la ciudadanía con su voto, y que recientemente fueron ratificadas por nuestra fuerza política, Frente Amplio, en el comunicado que se le enviara al Presidente de la República, a fines del mes de marzo del año en curso.
Sin embargo, no son estos los únicos aumentos que hay en este presupuesto. Hay una gran parte del mismo, la mayor parte, que no es discrecional. Hay aumentos del gasto público que vienen de leyes anteriores o del propio mandato constitucional, por ejemplo, lo que tiene que ver con el ajuste de pasividades, que es muy superior al aumento del índice de precios, lo que conocemos por inflación. Por lo tanto, son mayores gastos que el Estado tiene que afrontar por encima de sus ingresos en la medida que las pasividades en 2017 subirán 11.7%, contra un IPC que actualmente se ubica en la mitad.
En la misma línea, el número de jubilaciones creció 23% entre 2008 y 2016, resultado de la Ley de Flexibilización, y sigue aumentando por encima de las proyecciones del propio BPS. Con el acuerdo y con la promoción desde el Programa de Gobierno del Frente Amplio, se flexibilizaron las condiciones de acceso, bajándose la cantidad de años de servicio; facilitándose, por ejemplo, a las mujeres poder computar un año de servicio por cada hijo que hubiera nacido o hubiera adoptado, hasta con un tope de cinco; con la idea de no perjudicar a aquellas mujeres que hayan tenido interrupción de su vida laboral por ser madres y recompensarlas de alguna manera con esta medida.
Asimismo, las altas jubilatorias por incapacidad total han crecido significativamente: 1 de cada 5 personas que se jubila, lo hace por invalidez.También, es de destacar que continuó aumentando el déficit del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas que lleva a incrementar la asistencia total de Rentas Generales a este sistema en un entorno de 500 millones de dólares anuales, sin contarse aún con la financiación parcial que otorgaría el tributo transitorio a las pasividades militares más altas a través del Proyecto de Ley que está en estudio desde el año pasado en el Parlamento.
Por otra parte, el Fondo Nacional de Salud (FNS) ha incorporado a todos los trabajadores y sus conyugues que no trabajen, a todos los pasivos también con sus conyugues, conjuntamente con los hijos menores de 18 años o con discapacidad. Esto significó que se hayan incorporado 2,5 millones de personas que representan el 73% de la población (en 2007 DISSE cubría solo el 23%), gran parte de ellos (pasivos, cónyuges e hijos) vuelcan aportes absolutamente insuficientes para cubrir sus cápitas, lo que debe ser cubierto al FONASA por transferencias de Rentas Generales. En 2016, ese resultado negativo alcanzó el 1,06% del PBI, porcentaje ya estimado cuando el fondo fue creado (en ese momento se previó el 1%).
Estas leyes, que se cumplen con satisfacción por ser parte de los logros de inclusión y equidad que nosotros planteábamos cuando asumíamos el gobierno, implican un costo muy alto para el Estado que ya está dado por leyes anteriores que no se modifican en esta Rendición de Cuentas y que son gastos incrementales que aumentan la necesidad de ir cubriendo el presupuesto del Estado.
Por lo tanto, el gobierno se encuentra en la necesidad de financiar estos mayores incrementos de ingresos para evitar un déficit fiscal, que luego se traduce en aumento de la Deuda Pública, lo que le restaría capacidad al Estado para financiar otras o cualquiera de estas prioridades que se han mencionado. Para que esto no suceda, además de las modificaciones ya mencionadas, hay modificaciones también en algunos ingresos.
Por un lado, se modifica la forma de tributar de algunos juegos de azar, y por otro, que es un tema muy discutible y que creemos será muy discutido durante todo el trámite parlamentario de esta Rendición de Cuentas, es el aumento parcial y temporal de la taza consular. Este aumento se cobrará sobre algunas importaciones, excluyendo bienes de capital, petróleo y admisiones temporarias de materia prima para industrializar. En este caso aumenta en 3 puntos para los países extra región y 1 punto para el Mercosur. Teniendo en cuenta que el resto de las importaciones ya tienen una carga impositiva del 33,4%, la más baja desde el año 1998, la incidencia de este aumento no será muy significativo. Entendemos que esta medida no va a afectar en forma significativa ni a la producción ni al consumo de las familias, porque se está dando un proceso de disminución del valor a las importaciones a través de la disminución del valor del dólar, además de estar previsto por ley su reducción hasta quedar por debajo de los niveles actuales.
Es por responsabilidad, por ese nivel extraordinario de incertidumbres que hay con respecto a la región y el mundo, que es conveniente solamente prever modificaciones para el año 2018 y esperar al año que viene, cuando se conozca cómo ha sido la evolución del país, de la región y del mundo, a proyectar recién allí los dos últimos años de nuestro período de gobierno.
En Síntesis y cómo planteara el MEF en su comparecencia en la Comisión de Presupuesto Integrada con Hacienda podemos decir que:
“El proceso económico y político transitado desde el año 2005 ha permitido la consolidación de importantes logros sociales, especialmente para los sectores más humildes y las clases medias.
La sustentabilidad de las cuentas públicas ha sido fundamental para el despliegue del conjunto de políticas públicas.
A pesar del proceso de “consolidación fiscal” llevado adelante en 2016, se mantienen fuertes desafíos en el plano fiscal, pilar fundamental de la estabilidad macroeconómica.
La aplicación de estos lineamientos permitirá darle continuidad al despliegue de las políticas públicas comprometidas –proveyendo de los recursos públicos necesarios -a la vez que asegurar la estabilidad macroeconómica necesaria para el desenvolvimiento de la actividad económica.”
Por todo lo expuesto, con mucha convicción y fe en obtener el mejor resultado, comenzamos a estudiar, analizar y negociar esta rendición en la que queremos, además de los votos de los legisladores del Frente Amplio conservando la unidad de acción de toda la bancada con el Poder Ejecutivo, contar con el apoyo de otros legisladores con el fin de aprobar este proyecto de Rendición de Cuentas y con él seguir generando las condiciones para un crecimiento con equidad e inclusión mejorando la calidad de vida de nuestra gente.
https://www.mef.gub.uy/innovaportal/file/21738/1/rendicion_cuentas_2016_hacienda.pdf
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