En primer lugar, debe tenerse claro y no pasarse por alto un hecho fundamental, y es que los datos manejados son de vínculos laborales y no de cantidad de personas ni funcionarios públicos, ya que una misma persona puede ocupar más de un vínculo laboral en forma temporal o permanente. Particularmente en las áreas de Educación y Salud esto es algo habitual, ya que hay leyes que permiten especialmente la acumulación de cargos en éstas áreas, debido a la especialización de esos recursos humanos. En tal sentido, también debe aclararse que, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, hoy se computan todos los vínculos de todo el Estado, como por ejemplo los docentes suplentes, aunque ingresen una sola vez al año a ejercer su función o un contrato puntual para desarrollar una función de jurado en un concurso. Tampoco debe perderse de vista la diferencia entre la cantidad y la calidad de los vínculos laborales.
Parece evidente que no es lo mismo el gasto público generado por regímenes autoritarios en favor de sus propios mandatarios, sus entornos y autoridades de gobierno, que el gasto público de países nórdicos como Suecia o Finlandia, que han construido sistemas de bienestar sólidos, orientándose a la concreción de los más altos niveles de prestaciones públicas. Puede que esta comparación resulte algo burda, pero ilustra muy bien el riesgo de asimilar "mayor gasto" a "despilfarro".
Creemos que tomar en cuenta únicamente el número de vínculos laborales resulta, como mínimo, simplista. ¿Qué tipo de funcionarios necesita el Estado? ¿Es lo mismo un funcionario administrativo que un policía ejecutivo, o un médico, o un docente? La mera intuición parece decir que no son la misma cosa, que tienen naturaleza divergente por las tareas que realizan y las funciones del Estado a las que contribuyen, en función de la demanda prioritaria de los ciudadanos.
Pareciera que a veces escasea el análisis sobre la dimensión cualitativa del asunto, sobre la cual intentaremos echar luz. Desde este punto de partida entendemos conveniente señalar algunas cuestiones importantes en lo que refiere al aumento del número de vínculos laborales de los últimos años.
En primer lugar, el Estado no realiza las mismas funciones que en 2004, ya que el tejido de prestaciones y políticas de bienestar se ha vuelto mucho más completo, y así lo reflejan los indicadores sociales. A esta altura sería obstinado negar los avances que los gobiernos del Frente Amplio han logrado en materia de salud, abatimiento de la pobreza y la indigencia, bienestar social, distribución de la riqueza, democratización y descentralización de las políticas, infraestructura y servicios en interior del país, inclusión y descentralización educativa (con la presencia de entidades públicas terciarias en el interior del país) ; y la enorme apuesta a la educación pública, que hoy tiene la mayor asignación presupuestal de su historia.
En segundo lugar, es de orden analizar cuál es la distribución de las variaciones, es decir, en dónde creció la cantidad de vínculos y en dónde decreció. Esto puede darnos algunas pautas de las prioridades del gobierno y de cómo se han priorizado las distintas esferas de políticas públicas.
Resulta pertinente la mención a estos avances a la luz de las variaciones que se observan en los distintos organismos, cuya naturaleza y cometidos esenciales son bien diferentes, y por ende la priorización de la inversión en recursos humanos debería reflejar las prioridades.
Para simplificar el análisis y la presentación de los datos, tomamos el siguiente cuadro del último Informe sobre vínculos laborales con el Estado de la Oficina Nacional del Servicio Civil, en donde se observa la evolución de los funcionarios públicos y otros empleados que no revisten la condición de funcionarios públicos, agrupados por criterio normativo de incisos, es decir, en base a la norma que les dio origen.
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Evolución de los vínculos de Funcionarios Públicos y NO Funcionarios públicos, según agrupación normativa de Incisos |
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GRUPO DE INCISOS |
2004 |
2007 |
2017 |
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Poder Legislativo |
1.506 |
1.363 |
1.324 |
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Poder Ejecutivo (Presidencia y Ministerios) |
97.330 |
80.278 |
81.606 |
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Art. 220: Entes Autónomos de Educación y Salud y Organismos de Contralor (ANEP, UDELAR, SCJ, etc.,.) |
71.558 |
100.367 |
149.549 |
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Empresas Públicas |
33.783 |
34.088 |
36.428 |
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Gob. Departamentales |
37.548 |
38.516 |
41.219 |
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TOTAL |
241.725 |
254.612 |
310.126 |
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Nota: De este total son NO funcionarios |
12.271 |
12.931 |
12.525 |
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Fuente: Elaboración propia con datos de la ONSC.
En relación a este cuadro, aclaramos que tomamos diciembre de 2004 (fin de Gobiernos de los partidos tradicionales), 2007 por ser año de pase de funcionarios del Ministerio de Salud Pública a ASSE (art. 220), y diciembre de 2017 por ser el último año cerrado del Gobierno del Frente Amplio.
A simple vista puede apreciarse que, entre 2004 y 2017, tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo, descendieron su cantidad de vínculos laborales, pero en el caso del Poder Ejecutivo la disminución se debe a la transferencia en 2007 anteriormente mencionada. En el caso del Poder Ejecutivo corresponde señalar que en general hay una disminución de todos los ministerios, salvo en el Ministerio del Interior, debido al incremento del número de policías ejecutivos en cumplimiento de otra de las prioridades programáticas como lo es la Seguridad Pública.
En contraste, las empresas públicas y los Gobiernos Departamentales han aumentado la cantidad de vínculos laborales. No obstante, el aumento de 14% en los entes del dominio comercial e industrial del Estado en un lapso de 13 años no es una señal negativa, sino un resultado previsible del aumento en la cantidad de servicios que estos organismos brindan, en virtud de la expansión económica que ha experimentado la economía del país en dicho período y la mayor cobertura nacional de sus servicios.
Ahora bien, la cifra verdaderamente significativa en el cuadro anterior es el aumento en los organismos del artículo 220, y en particular los entes de salud, educación y protección social (ASSE, ANEP, UDELAR, UTEC, INAU, INISA, etc.)
Es en este último grupo de incisos que los funcionarios han aumentado significativamente. Creemos que vale la pena analizar las características de este aumento y contextualizarlo adecuadamente.
Según el último informe de la Oficina Nacional de Servicio Civil, en 2017 los funcionarios de los organismos comprendidos en el artículo 220 representaban el 49% del total de funcionarios públicos. A su vez, dentro de estos organismos, los docentes de los entes de enseñanza constituyen el 59.4% del total.
Si se observa el cuadro anterior, los organismos del artículo 220 en su conjunto vieron aumentada su plantilla en un 106%. Todo parece indicar que el nudo neurálgico de la cuestión estriba en este universo de entes públicos. Pero, ¿a qué se debe dicho aumento?
En primer lugar, no hay que olvidar que, a partir del año 2007, en el marco de la instrumentación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), ASSE se transformó en un Servicio Descentralizado, cuyo número de usuarios efectivos (es decir que son atendidos en ASSE) ha ido en aumento hasta superar el 1.200.000. Hoy ASSE atiende a una de cada tres personas en el país.
En segundo término, la UDELAR y la Universidad Tecnológica (UTEC) han sido otras fuertes apuestas del gobierno a la descentralización y la diversificación de la oferta educativa, promoviendo a su vez la generación de sinergias entre el capital humano del país y la realidad productiva de cada departamento. Como es lógico, una apuesta de este tipo supone, no sólo recursos logísticos e infraestructura, sino también un uso intensivo de recursos humanos. La UDELAR, incrementa anualmente el ingreso de estudiantes en un 5%, aumentando la cantidad total de alumnos a 150.000 aproximadamente en 2017 y pasando de tener un 3% de alumnos en el interior del país a un 15%. Asimismo, aumentó la cantidad de egresados de 4.000 en 2004 a 7.000 en 2017. Por otra parte, la UTEC fue creada en diciembre de 2012 y el año pasado tuvo sus primeros egresados, entre los cuales el 70% constituye la primera generación de profesionales universitarios de su familia.
Para tener una idea de la magnitud y la distribución de los últimos cambios en los vínculos laborales en el sector público, hay que decir que, entre diciembre de 2016 y diciembre de 2017, ANEP aumentó en 2.188 su cantidad de vínculos, al tiempo que ASSE aumentó su plantilla en 488 vínculos, y la UDELAR en 305 personas empleadas.
En resumen, el conjunto de vínculos laborales ha aumentado en un 28% entre 2004 y 2017, mientras el PBI (que mide el nivel de actividad económica) se ha expandido casi un 77% en el mismo período. Por otra parte, si comparamos a nivel de actividad laboral, vemos que el total de puestos cotizantes privados al BPS aumentó en igual período un 61%, los públicos un 29% y el total de ambos un 55%. Cabe aclarar que además de los puestos cotizantes al BPS, muchos trabajadores también cotizan a otras cajas, como la bancaria, militar, policial, etc. La visualización de ambas variables al unísono permite una comparación sencilla y útil al mismo tiempo, esto es, de qué magnitud ha sido la expansión de la economía del país y su mercado de trabajo, y qué proporción guarda el aumento de los vínculos laborales con el crecimiento experimentado de ambas variables. Como se deriva de las cifras mencionadas, los vínculos laborales en régimen de función pública aumentaron la mitad de lo que aumentó la economía en el mismo período. Es decir que el país produce un 59% más de riqueza, pero el Estado sólo ha aumentado su plantilla de vínculos en la mitad de dicho guarismo. Además, como ya se explicó, el aumento más significativo ocurrió en los organismos del artículo 220 de la Constitución, y particularmente en los entes de la enseñanza y la salud.
Tal parece que la repetida crítica a la cantidad de funcionarios públicos ha pasado por alto estas consideraciones cualitativas de la composición del aumento. Creemos que no es posible, ni razonable, ni responsable, dar la discusión sobre este asunto en torno a valoraciones únicamente sobre el número de funcionarios públicos, perdiendo de vista las áreas priorizadas en las contrataciones que realiza el Estado.
Entonces, resulta fundamental tener en cuenta y no olvidar que cuando hablamos del número de vínculos con el Estado, no sólo nos debemos referir a su cantidad sino a sus funciones y la importancia de las mismas, según las áreas priorizadas por la ciudadanía al votar el programa de gobierno que actualmente nos marca el rumbo.
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