Recientemente, ante una consulta formulada por la Institución Nacional de Derechos Humanos, para una futura implementación del voto en el exterior, la Corte Electoral respondió: "...Y bien, esta Comisión considera que el juicio y la valoración que se haga sobre el voto desde el exterior, incluida la eventual inscripción cívica fuera del país, supone el análisis de un proyecto que contenga -al menos- las normas básicas materiales (compatibles con los principios y normas de mayor jerarquía) y formales (aquellas que le dan identidad a los procesos y que suponen un conjunto de instancias concatenadas, de manera que la anterior resulte presupuesto de la siguiente )..."
De lo anterior se infiere que la Corte Electoral precisa de la norma legal para la implementación del voto exterior, "compatible con los principios y normas de mayor jerarquía", refiriéndose sin duda al dictado constitucional y específicamente a su art. 77 que consagra el derecho al sufragio y su obligatoriedad. Este nuevo pronunciamiento, proveniente de un órgano electoral que ostenta la responsabilidad constitucional de reglamentar las formas del ejercicio comicial, se une a otras calificadas manifestaciones que afirman que el ejercicio del voto de los ciudadanos del exterior es sólo una cuestión de naturaleza legal y que su fuente es el artículo mencionado arriba, de la Constitución. Esta iniciativa de la INDDHH, se suma a su contundente Informe de Recomendaciones sobre el voto de los uruguayos del exterior al Poder Legislativo en 2013.
Ahora el Frente Amplio incorpora el voto de los uruguayos del exterior como uno de los puntos a debatir sobre una futura reforma constitucional.
Los colectivos organizados de residentes en el exterior no desisten en la formulación de su reclamo y estamos dispuestos a un sano y democrático debate por el encuentro de coincidencias básicas. Pero desde las organizaciones de la sociedad civil en el exterior y recogiendo calificadas opiniones del constitucionalismo, se viene insistiendo en lo innecesario de la incorporación del voto en una presunta reforma de la ley fundamental. "...la posibilidad del voto en el exterior, es inequívocamente un tema de rango legal, por lo que para su establecimiento no se requiere reforma constitucional" (1).
Quienes sostenemos la constitucionalidad del voto del exterior lo hacemos desplazando aquellas objeciones que no responden, en la mayoría de los casos a la cuestión de fondo y desvían esa discusión hacia aspectos ya superados, como la descalificación a la persona de un ciudadano en el exterior y a sus derechos civiles y políticos. O como lo hace El País (editorial del 08/02/15) en sus habituales y erráticas objeciones, citando como origen principal de la presunta inconstitucionalidad del voto exterior, la redacción del art. 1 de la Constitución, en una interpretación que sorprendería a cualquier iniciado del Derecho Constitucional. Esa interpretación confunde la condición de habitante con la de ciudadano.
No es condición suficiente la de habitante para contar con el atributo de ciudadanía. En efecto, "La República Oriental del Uruguay es la asociación política de todos los habitantes comprendidos dentro de su territorio", aún de quienes no son nativos, ni tienen ciudadanía legal pero residen en el país con domicilio constituido, están amparados y obligados por la Constitución y leyes complementarias en materia de migración en lo particular y en las garantías, obligaciones y derechos en general, pero no pueden ejercer derechos políticos de ciudadanía como el voto, aunque sean beneficiarios del pacto político. El atributo de la ciudadanía no surge de la residencia territorial, sino de la condición de ciudadano natural o legalizado tal como lo describe la Constitución en sus artículos 80 / 81.
Y para el caso de aquellos residentes sin ciudadanía legal, el art. 78 de la Constitución establece: "Tienen derecho al sufragio, sin necesidad de obtener previamente ciudadanía legal, los hombres y las mujeres extranjeros, de buena conducta, con familia constituida en la República, que poseyendo algún capital en giro o propiedad en el país, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan residencia habitual de quince años, por lo menos, en la República". En todos los casos la calidad de ciudadano o ciudadana, surge de la norma constitucional, taxativamente, no de la mera condición de habitante del territorio nacional.
Según esa observación del editorialista, aquellos ciudadanos que temporalmente están residiendo en el exterior tendrían vedados sus derechos al sufragio. La ciudadanía, sus derechos y restricciones están consagrados en los artículos 80 y 81, no en el invocado art. 1. Groseramente, se esgrime la argucia interpretativa para adherir a la injusta y excluyente afirmación "los de afuera son de palo" que margina a millares de residentes en el exterior que por sus sentimientos de pertenencia nacional, de lazos familiares, culturales y por qué no, económicos, quieren ejercer sus derechos y participar en la forja de nuestro destino nacional, tanto como cualquier nacional de fronteras adentro.
La supremacía del orden constitucional por sobre los intereses político-partidarios...
¿Cuál es hoy el centro del debate con relación al ejercicio de los derechos cívico-políticos de los uruguayos del exterior? Significa considerar el instrumento legal para hacer efectivo un derecho consagrado en la Constitución y emanado de la voluntad y el consenso del sistema político. No estamos ante un reclamo de "ampliación de derechos" como se ha sostenido erróneamente.
Se ha dicho que "Investir a los emigrantes como electores no es un asunto legal". "No me refiero a lo que dice la ley, sino a lo que debería ser" (2).
Aquí ya partimos de un problema, porque lo que está en discusión no es lo que debería ser, sino lo que es, lo que ordena la norma Constitucional y cómo se implementa para hacer efectivo su cumplimiento. Este es el quid de la cuestión. A menos que se pretenda una suspensión de derechos o modificación de la norma, en el sentido negativo.
El "problema filosófico" fue resuelto por el constituyente. La disposición constitucional es fruto del pensamiento, de las ideas y de los fines perseguidos y por lo tanto con el dictado, se concluye con toda especulación de orden filosófico. Dada la ley, está para cumplirse.
Nuestra Constitución en su texto no se refiere explícitamente a un voto extraterritorial, sino que lo hace implícito en su artículo 77, núm. 2. Además define el concepto de ciudadanía (artículos 80 y 81) sus deberes, obligaciones y las causales de suspensión. El artículo 77 refiere: "Todo ciudadano es miembro de la soberanía de la Nación; como tal es elector y elegible en los casos y formas que se designarán. El sufragio se ejercerá en la forma que determine la ley sobre las siguientes bases: 1) Inscripción obligatoria en el Registro Cívico, y 2) Voto secreto y obligatorio", y agrega: "La ley por mayoría absoluta de cada cámara, reglamentará el cumplimiento de esta obligación". Y es oportuno decir que no existe en el texto constitucional ninguna disposición que suspenda la ciudadanía y sus derechos, por residir fuera del territorio nacional. Menos aún por no pagar impuestos respondiendo a ese inconsistente y absurdo argumento que intenta retrotraernos al voto censitario, superado ya por los modelos democráticos de nuestros días. La condición económica del ciudadano no está vinculada al ejercicio de los derechos cívicos, como tampoco lo es el lugar de residencia. Afirmar que quien no está gobernado, no puede elegir sus gobernantes, además de falso en este caso, es incongruente porque supone negar la condición de ciudadano y por consiguiente un derecho inherente al mismo.
De lo antedicho se infiere que el legislador tiene la facultad y deber de reglamentar el ejercicio del sufragio, como lo ha hecho con la Ley Electoral vigente. Pero en el caso que nos ocupa debe atender la particular situación que afecta a los ciudadanos que residen en el exterior en forma permanente o temporal. Porque se sabe que la Constitución como norma de carácter general está sujeta a la interpretación y reglamentación en sus aspectos formales y materiales. Aludiendo a la situación jurídica de estos ciudadanos y ciudadanas, el constitucionalista Dr. Alberto Pérez Pérez expresó ante la Comisión de Constitución y Código: "En un sistema en que hay personas con más posibilidades que otras, hay una desigualdad, pero no proviene de la ley, sino de una circunstancia natural, extraña al legislador y frente a la cual se debe aplicar no el principio de igualdad ante la ley clásico, sino el principio de segunda generación, es decir, el de la obligación de Estado de establecer compensaciones o fórmulas que disminuyan las desigualdades naturales" (3).
En esa misma oportunidad el Dr. Héctor Gross Espiell hizo hincapié en que la premisa para la consideración del asunto es que: "Debe ser resuelto en términos estrictamente jurídicos, basándose en lo que resulta de la Constitución de la República. No es posible, a mi juicio, hacer estimaciones políticas sobre el tema de a quién beneficia y quién perjudica. Es un tema jurídico y no político" (4). Por lo tanto, toda oposición política puede interpretarse como muestra de un interés particular que desconoce la decisión del poder constituyente y leyes complementarias.
El Estado uruguayo con su ordenamiento jurídico vigente expresa una voluntad concurrente con el reconocimiento de derechos de ciudadanía (v. gr. Ley 18.250 y Decreto reglamentario, sobre los uruguayos del exterior). Estas disposiciones legales, conocidas como políticas de vinculación del Estado, son coincidentes con esos derechos constitucionales que permanecen inconclusos en sus extremos, por la no habilitación del ejercicio del voto en los lugares de residencia.
Prescindamos del dictado del art. 77 de la Constitución (..."Todo ciudadano es miembro de la soberanía de la nación"). Podríamos invocar la teoría de los derechos no enumerados, hoy receptada por la doctrina del Derecho internacional comparado. El auge y desarrollo alcanzado por la agenda de derechos, como rasgo distintivo del constitucionalismo social y la legislación emergente, hacen aconsejable la no mención específica, porque su designación podría ignorar aquellos que eventualmente pudieran ser contemplados por los principios generales señalados en la dogmática de los textos constitucionales. "El catálogo declarado normativamente ha de dar por verdad que no todo puede estar ni está dicho o escrito, lo que deja en claro que el ámbito residual de derechos no enumerados responde a un principio cardinal y básico de no exclusión: los derechos que cuentan con norma no excluyen (no niegan) a otros que quedan en silencio, sin nombre. Pero se trata de un silencio normativo, no silencio axiológico" (5).
Aceptar la inclusión del voto en el exterior en una reforma constitucional sería admitir su inconstitucionalidad actual y desconocer la facultad y obligación del legislador de dar respuesta a un vacío legal cuando se omite la reglamentación y adecuación de la legislación electoral vigente al dictado constitucional, en este caso, en lo que atañe a los ciudadanos que residen en el exterior.
El voto exterior requiere de una sanción legislativa por la cual se reglamente ese acto ciudadano. Al respecto en fecha 10/09/2014 tomó estado parlamentario el Proyecto de Ley de Voto Consular, que espera desde entonces su tratamiento por la correspondiente comisión parlamentaria, confirmándose en los hechos como un camino político-institucional adecuado y posible que ubica a la alternativa de una reforma de la carta magna, como una nueva dilatoria en estos 30 años de reclamos insatisfechos de la ciudadanía del exterior.
Los poderes del Estado y su sistema político-partidario, tienen ante sí, la definitiva resolución que repare una injusta exclusión de una parte de la ciudadanía, junto al cumplimiento de la norma fundamental.
Nuestros representantes nacionales deben asumir la responsabilidad conferida por la ciudadanía.
Sólo la desidia colectiva y carencia de apego a los compromisos programáticos explican esta inercia que margina a los uruguayos del exterior. De las promesas electorales facilongas, se impone pasar a la acción política con creatividad y capacidad en la búsqueda de acuerdos y consensos, para que Uruguay deje de ser el único país de América que limita el sufragio a sus ciudadanos del exterior. Una real afrenta a nuestras tradiciones republicanas, democráticas y progresistas.
Jorge Eiris
Ronda Cívica Uruguay. Coordinador.
Miembro del Consejo Consultivo de Córdoba, Arg.
(1) Dr. José Korseniak. La República 11/07/2003
(2) La Diaria. Votos emigrantes y Democracia. López Guerra. 22/06/2015
(3) Dr. Alberto Pérez Pérez. Comisión de Constitución, Códigos, Leg. Gral. y Administración. Carpeta 35/2005
(4) Dr. Héctor Gros Espiell. Ídem
(5) Dr. Germán Bidart Campos. Los derechos no enumerados en el derecho constitucional y el derecho internacional.
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