Esta columna es la primera parte de una serie de 7 secciones sobre Educación, que irán apareciendo próximamente. La introducción, Educación, parte 0: de los diagnósticos a la acción, puede verse [aquí].
Una de las claves de nuestra falta de éxito en lo educativo es que nuestras pretensiones no se condicen con el esfuerzo que hacemos para lograrlas. Uno de los aspectos cruciales de este fenómeno es el aspecto monetario. No hay ejemplos de buenos rendimientos de un sistema educativo nacional con nuestro nivel de inversión. Un primer paso, por lo tanto, deberá ser ajustarnos a nuestra realidad.
¿Para qué necesitamos aumentar nuestro presupuesto educativo? Es impensable mejorar el funcionamiento de nuestro sistema educativo con el presupuesto actual. Entre otras cosas, porque precisamos:
Formar mejor a nuestros docentes, crear cargos full time, otorgar becas de formación. Apuntar a un plan integral de formación docente de excelencia
Atacar el problema específico del “cuello de botella” que es el pasaje de primaria a secundaria, proveyendo de soporte especial a estudiantes para prevenir repetición, y posiblemente apuntando a un sistema de 9 años de educación básica, lo que implicaría una reforma integral
Descentralizar todo el sistema a nivel gestión, lo que requiere un replanteo global, innovación en gestión y, si se quiere hacer bien y en forma estable, probablemente técnicos caros.
Llegada y penetración de la educación terciaria y técnica en el interior del país (infraestructura, salarios, movilidad)
Actualización y renovación de currículas, e incluso replanteamiento del modo en que se realiza el aprendizaje y la docencia, por ejemplo, trabajo en equipo, colaboración entre docentes, entre alumnos, etc.
Todos estos cambios requieren inversión. Por un lado, porque la innovación en general es cara, pero por otro lado, porque lo que invertimos en educación tanto en términos absolutos como relativos, es poco. Sólo mejorar la calidad de lo que ya hay, sin modificar estructuras, requiere inversión.
Hay dos realidades que no se tienen en cuenta cuando se discuten resultados educativos. Una es que somos un país pobre. Menos pobre que antes, pero todavía pobre en relación a los países con los que nos pretendemos comparar, nuestros recursos son menores. Dos, que además de eso el esfuerzo relativo que realizamos (medido en tanto en términos de %PBI educativo, como en términos de %PBI per cápita por estudiante) a su vez es bajo en relación con el de estos mismos países. Si nuestro país es pobre, nuestro esfuerzo educativo debe ser mayor que el de aquellos que tienen más recursos, no menor como en nuestro caso. En resumen, nuestro esfuerzo educativo tanto en términos absolutos como relativos es bajo, mientras que nuestras expectativas son altas. Creo que allí está una de nuestras primeras contradicciones en materia de Educación.
El promedio de la OCDE invierte casi 3 veces más por estudiante: [1] Estamos escandalizados con los resultados de las pruebas PISA, donde obtuvimos 409, 411 y 416 puntos en las pruebas de Matemática, Lectura y Ciencias respectivamente, cuando el promedio de la OCDE es 494, 496 y 501. Sin embargo, no se ha mencionado que nuestra educación pública (85% del estudiantado uruguayo) invierte sólo 2933 U$S PPA por estudiante por año [2], mientras que el promedio de la OCDE invierte en su educación pública (78% del estudiantado) 8382 U$S PPA por estudiante por año. Es decir, el promedio de la OCDE invierte casi 3 veces más por estudiante. ¿Y pretendemos tener los mismos resultados? Remarco que estas cifras son en dólares PPA (paridad de poder adquisitivo), es decir, está normalizado de modo que se eliminen las distorsiones que generan los diferentes niveles de precios entre países. No es razonable que aspiremos al mismo resultado que obtiene quien invierte 3 veces más.
¿Estamos dispuestos a invertir 8.6% PBI en educación? Si miramos la gráfica, claramente hay dos grupos de inversión: los primeros, son los países que han obtenido altos puntajes en las pruebas internacionales PISA. Los segundos, los países que han obtenido los mejores puntajes en Latinoamérica, todos bastante semejantes entre sí, con performances parejamente malas. La relación entre lo que se invierte y el resultado que se obtiene obviamente no es lineal, pero hay diferencias notorias. Los que obtienen mejores resultados invierten mucho más que nosotros.
Es cierto que hay sistemas más eficientes que el promedio de la OCDE. Tal vez podríamos aspirar a tener un sistema como el que parece ser el más eficiente en términos de inversión/resultado: el sistema estonio. Sin embargo, aún el sistema más eficiente en cuanto a resultados académicos invierte 5517 U$S PPA por estudiante por año en su educación pública, un 88% más por estudiante que nosotros, casi el doble. Si quisiéramos mantener un sistema público como el estonio, deberíamos invertir 8.6% de nuestro PBI en eduación. ¿Todavía seguimos pensando que invertimos mucho, o siquiera suficiente en la educación pública de nuestros niños y jóvenes?
Nuestro propio sistema privado invierte casi el doble por estudiante: No sólo es malo el presupuesto de nuestra educación pública comparado con los países de la OCDE, también lo es comparado con nuestro propio sistema privado. Nuestro sistema privado invierte, aproximadamente, un 80% más por estudiante que el público.[ 3] Si quisiéramos tratar a los estudiantes de nuestro sistema público como a los de nuestro sistema privado, deberíamos invertir un 8.2% de nuestro PBI en educación. No debe dejar de señalarse que esta cifra muestra también que, desde el punto de vista académico, el sistema público es en promedio más eficiente que el privado. En efecto, cuando se consideran los puntajes de las pruebas PISA separados por quintil de ingreso, las instituciones de gestión pública muestran análogos resultados a los de gestión privada [4], siendo que en estos últimos se invierte un 80% más. Señalo esto porque hay proyectos que proponen la instalación de centros educativos públicos de gestión privada. La gestión privada, per se, no es sinónimo de eficiencia. Probablemente, cuando se habla de gestión privada, se esté teniendo en mente los excelentes ejemplos del Liceo Impulso o el Jubilar, cuya gestión es más eficiente que la pública. Sin embargo, ese no es el caso general, el promedio de los centros de gestión privada no muestran ser más eficientes que los de gestión pública en cuanto a resultados académicos se refiere. Hay centros de gestión privada que son excelentes, pero el promedio tiene resultados académicos análogos a los de gestión pública, con una inversión notoriamente mayor. De todos modos, se señala muchas veces que el sistema privado es mejor que el público y se omite el dato de que su inversión por estudiante es semejante a la del sistema estonio, por ejemplo.
¿Fijar primero objetivos y después presupuesto o al revés?: Se ha señalado que de nada sirve fijar un presupuesto educativo, sino que hay que plantearse primero una serie de objetivos y luego presupuestarlos. No concuerdo con este punto de vista. Uno no puede establecer objetivos independientemente del presupuesto. Se debe tener a priori una noción del presupuesto con el que se cuenta para poder diseñar una política realista. De la misma manera que cuando uno desea construir una casa, no va al arquitecto y le dice quiero esto, y luego se ve el presupuesto. Uno primero establece un orden de monto que está dispuesto a pagar, y sobre eso se planifica. No tendría sentido hacerlo de otro modo.
Deberemos concentrarnos primero en tener el mejor presupuesto posible, y ser conscientes de fijarnos objetivos razonables que se condigan con el mismo. No podemos exigirle al sistema lo que no estamos dispuestos a darle. El sistema no hace magia.
¿Cuánto invertir en términos de % del PBI? Esta es una pregunta compleja de responder, el hecho es que no hay una cifra mágica. Pero hay un dato concreto: el porcentaje de nuestro PBI que destinamos a educación es bajo en comparación con el de nuestros principales rivales comerciales. [5] Peor aún, lo hemos hecho durante casi tres décadas, mientras nuestros competidores han aumentado sus recursos en forma sistemática. Argentina (6.8%), Brasil (5.6%), Australia (6.1%), Nueva Zelanda (7.3%), España (5.6%) [6] han invertido históricamente más que nosotros, que hemos alcanzado recién en el último año un 4.6%. Debe enfatizarse además que nuestro aumento de PBI educativo es muy reciente como para que pueda verse un cambio significativo, y aún así estamos rezagados. Este menor gasto realizado pone un techo a la expansión productiva del país.
No debe dejar de notarse, por otro lado, que el %PBI que se destina a educación no es más que una medida del esfuerzo relativo que hace una sociedad por educarse. No mide cuántos recursos destinamos a cada estudiante. Por ejemplo, Estonia invierte 6% de su PBI en educación, menos en términos relativos que Argentina, que invierte 6.8%. Sin embargo, Estonia invierte por estudiante 5517 dólares PPA, mientras que Argentina 3500. Si nosotros hubiéramos invertido 6% de nuestro PBI en 2012, habríamos destinado 3825 dólares PPA por estudiante, lejos aún de lo que destina Estonia, y de lo que destina nuestro propio sistema privado. Esto muestra que aún invirtiendo un 6% de nuestro PBI, no estaríamos cerca de la inversión que se realiza en los países con mejores rendimientos. Un país más pobre deberá realizar un mayor esfuerzo relativo que uno rico para poder competir comercialmente. Lejos de eso, nosotros invertimos menos, incluso en términos relativos. No estoy proponiendo con esto una cifra concreta, sino marcando que nuestras expectativas al invertir un mayor porcentaje de nuestro PBI a la Educación deberían ser más cautelosas. Incluso en el caso en que se inviertiera un 6%, no estaríamos más que cubriendo un rezago de décadas, y debemos ser prudentes en cuanto a lo que esperemos de eso.
“Invertimos el doble en educación y tenemos resultados peores” Esta frase se repite con insistencia, y, además de ser falsa, banaliza un proceso complejo. Los economistas Patron y Vaillant en un serio estudio [7] analizan con detalle este tipo de mitos y muestran, por ejemplo, que mientras que el ratio del producto educativo en relación al PBI aumenta si éste se mide en términos nominales, el mismo se mantiene constante e incluso se reduce cuando se mide en términos constantes, como se ve en el gráfico, que tomé de su trabajo.
Reseñaré algunas cosas de su trabajo, que recomiendo.
- El objetivo de la equidad es costoso, dado que para obtener resultados igualitarios en un alumnado heterogéneo se requieren innovaciones de alta demanda de recursos.
- El incremento en términos corrientes lleva a unas expectativas desproporcionadas respecto al esfuerzo real que se está haciendo.
- Es falaz la frase "Los aumentos salariales en el sistema educativo han sido inefectivos en la mejora del sistema"; ya que, según sus cálculos, el aumento salarial en educación corresponde a una recuperación en términos reales de sólo 14% respecto a los niveles previos a la crisis de 2002.
- Existe la percepción de que la producción de conocimiento es similar a cualquier otro proceso productivo, donde la vinculación de recursos a resultados es más o menos inmediata, sin embargo, las innovaciones y mejoras en los procesos educativos son más lentas de implementar y asimilar, y requieren de un tiempo de maduración que hace imposible obtener resultados rápidos
Cuando se repite que estamos peor no se está teniendo en cuenta el factor inclusión. La inclusión es cara y muestra resultados poco espectaculares. En efecto, por ejemplo, los guarismos de repetición secundaria han aumentado, pero la retención de estudiantes en el sistema ha aumentado aún más. Sí ha habido mejoras. Obviamente, la población que se está reteniendo en el sistema, es la más vulnerable, por lo que su rendimiento educativo es razonablemente peor. Pareciera no tenerse en cuenta el costo de universalizar la enseñanza secundaria, tanto en términos de dinero cuanto de tiempo.
Para concluir, de ningún modo propongo esta columna como una excusa, muy por el contrario, creo que los resultados no son buenos, y que no tenemos excusas para poner nuestros mejores esfuerzos en intentar mejorarlos. Pero es indispensable que seamos conscientes de la medida del esfuerzo que estamos realizando. Hasta ahora, nuestro esfuerzo ha sido excesivamente modesto en relación con nuestras expectativas. Es hora de esforzarse más, en todos los planos.
En mi próxima columna, estudiaré el tema Formación Docente, y propondré una posible estrategia de mediano plazo.
Agradecimientos: Agradezco la información y la paciencia de los economistas Ignacio Munyo (UM) y Martín Sanguinetti (Servicio Central de Extensión y Actividades con el Medio, UdelaR), de Rodrigo Arim, decano de Facultad de Ciencias Económicas y Administración, UdelaR, de Ernesto Fernandez-Polcuch y Juan Cruz Perusia de UNESCO, y de Javier Fernández, quienes me brindaron datos que sirvieron en la elaboración de esta nota. Los eventuales errores de la misma, por supuesto, son mi exclusiva responsabilidad.
Notas:
Fuente de inversión por estudiante OCDE: Education at a Glance 2013, OECD Indicators, p. 209
Elaboración personal en base al PBI PPA 2012, PBI educativo 4.6% y número de estudiantes en el sistema público, que figura en el Anuario Estadístico MEC 2012, p.66.
En realidad, 80% más es la cifra más conservadora, la cifra real podría ser bastante mayor. Fue obtenida de este modo. El gasto educativo en instituciones privadas es, según estimación CINVE que consta en Aristimuño-de Armas, p.47, un 1.2% PBI. A eso se le debe agregar un 0.25% PBI que la enseñanza privada deja de aportar a Rentas Generales, en concepto de IVA e IRAE (Brecha, 28 julio 2013, Pablo Messina-Martín Sanguinetti). Eso significa que en el 15% del alumnado que asiste a la educación privada se invierte un 1.45% PBI, mientras que en el 85% del alumnado que asiste a la educación privada se invierte un 4.6% PBI. Eso da un poco más del 79% más de inversión en el sistema privado que en el público. Pero este es sólo un cálculo conservador, ya que no se está incluyendo, por ejemplo, que la enseñanza privada no paga aportes patronales ni al BPS ni al FONASA, mientras que la enseñanza pública sí lo hace, siendo esta contribución más de un 20% de los salarios. (Messina-Sanguinetti, Brecha, 28 julio 2013)
Uruguay en PISA 2012, informe preliminar ANEP, p. 89
Uruguay gasta menos en educación que sus principales rivales comerciales, Luis Custodio, El país, 21 enero 2014
Education at a Glance 2013, OECD Indicators, p. 191
Presupuesto y logros educativos: claves para entender una relación compleja. El caso uruguayo. Patron-Vaillant, Revista Uruguaya de Ciencias Políticas, vol 21, 1 (2012)
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