Los juegos de azar son una realidad y práctica social que existe a nivel mundial y que no distingue entre nivel socioeconómico, sexo ni edad. Es una práctica que lleva siglos de existencia y que siempre se ha tratado de prohibir, regular o limitar de diferentes maneras en todas partes del mundo con diferentes resultados.
Muchas personas disfrutan de los juegos de azar como entretenimiento. La mayoría de las personas que juega no tiene ningún problema, pero algunas otras tienen dificultad para resistirse o controlar el impulso de jugar, afectándoles de forma negativa a la vida personal, familiar y vocacional.
En Uruguay, desde hace muchas décadas existe un modelo según el cual los juegos de azar en lugares de acceso habilitado al público están prohibidos, salvo que el mismo sea explotado directamente por el Estado o concesionado por éste a privados, en función del monopolio existente para ello y con actividad regulada y fiscalizada por controles públicos. En el país existe una cantidad de ofertas de juego que es relativamente grande en relación al número de habitantes. El destino de la recaudación que obtiene el Estado es destinada a importantes políticas sociales vinculadas fundamentalmente a la Salud (en la primera mitad del Siglo XX los ingresos por concepto de juegos de azar llegaron a ser la mitad del Presupuesto del Ministerio de Salud Pública).
Pero desde hace décadas ha comenzado una práctica preocupante que es la instalación creciente de una cantidad de máquinas tragamonedas barriales sin ninguna autorización, regulación, ni control que actualmente se estima en más de 20.000 unidades. Esta situación parece que tiende a estabilizarse en número pero actualmente ha aparecido en forma creciente otra modalidad que tampoco tiene ningún tipo de reglamentación que son los juegos online a través de Internet. Adviértase que en estas dos modalidades se dan acentuadamente todos los efectos negativos que pueden tener estos juegos por falta de control y además no son alcanzados por los efectos compensatorios que pueden tener los aportes a las arcas públicas destinadas a políticas sociales.
En este sentido, el Poder Ejecutivo ha enviado al Parlamento en distintas oportunidades proyectos de ley que pretenden dar institucionalización al control y explotación de los mismos. Hoy la Comisión de Hacienda de Diputados está tratando un nuevo proyecto desde noviembre del año pasado que persigue ese fin, dotando al Estado de una estructura institucional y potestades legales bien determinadas para encarar el combate frontal al juego clandestino y sus consecuencias negativas (sin ninguna contrapartida a la sociedad) por no disponerse de normativa legal específica para su represión.
El proyecto contempla ampliamente la regulación de todas las actividades vinculadas a los juegos de azar, los establecimientos donde se realice la gestión de las apuestas y el funcionamiento, fabricación e importación de materiales de juego y su software.
Muchas veces hemos sostenido ante la discusión sobre la prohibición, regulación o autorización de determinadas modalidades de juego, que la peor solución es la actual indefinición que permite la existencia de juego clandestino sin posibilidad de regular o prohibir. Son conocidos los casos en que alguna autoridad nacional o departamental ha logrado con concurso de la fuerza pública detener personas e incautar materiales de juego clandestino, mientras la Justicia termina liberando a los infractores y devolviendo los materiales incautados por entender que no hay norma específica para tipificar la infracción pese a legislación que se remonta al siglo XIX (por ejemplo ley 1.595 de 1911), a disposiciones del Código Penal (art. 361 y 362) y Decreto Ley 14.319.
Pese a la oposición de distintos actores sobre este proyecto en defensa de intereses sectoriales o de defensa de la salud pública (por los problemas de ludopatía), esta es una nueva y necesaria instancia para aprobar definitivamente normas que efectivicen y regulen el monopolio exclusivo del Estado en la participación o autorización de la explotación de las distintas modalidades de juegos de azar pudiendo limitar sus efectos negativos o por lo menos compensarlos con ingresos para el Estado para dedicarlo a determinadas políticas sociales que puedan incluir precisamente la prevención y mitigación de los efectos del juego abusivo reclamando a todos los actores públicos y privados la responsabilidad social en generar condiciones de juego responsable (prohibición de juego de menores, limitar la interacción con otros consumo abusivos como el alcohol o drogas que afecten la capacidad volitiva del jugador, etc.)
En particular se señalan dos modalidades de juego hoy ya existentes en el país sin regulación y por lo tanto sin intervención del Estado como las maquinas tragamonedas barriales y los juegos on-line por internet que no aportan nada a la Sociedad sino que concentran en pocas manos el resultado siempre positivo de lo jugado por muchos apostadores. El proyecto en principio prohíbe estas actividades porque no han tenido instancias de autorización pública expresa para realizarlas. En nuevo marco legal posibilitará tanto la prohibición lisa y llana como la regulación con carácter limitativo de estas dos modalidades y será en función de la evaluación que se haga de toda la oferta de juego formalizado ya existente y sus efectos, que se procederá por parte del Poder Ejecutivo o Legislativo en su caso a optar por la prohibición o habilitación condicionada.
Este proyecto se encuadra en el concepto admitido por la realidad económica, técnica y social de considerar la necesidad de limitar los efectos más perjudiciales de este vicio social, por lo que en el proyecto se tiene especialmente en cuenta:
1) La ratificación del ejercicio del monopolio exclusivo del Estado a través de la explotación directa o a través de concesiones legalmente autorizadas, en todo tipo de juego de azar en la que intervenga público apostador en cualquiera de sus formas presenciales o remotas a través de tecnologías existentes o a crearse en el futuro.
2) La protección de los ciudadanos, especialmente a los menores y a los sectores socialmente más vulnerables, de forma de mitigar los efectos negativos del juego abusivo y la ludopatía.
3) La formalización, transparencia y salvaguarda del orden y la seguridad en el desarrollo de los juegos y apuestas y la actividad de organizadores y garantías de los apostadores, combatiendo eficientemente el juego clandestino, contemplando principios de solidaridad social vinculando el producido de los juegos de azar a la contribución al financiamiento de políticas sociales públicas y además controlando el cumplimiento de las normativas contra el lavado de dinero y financiamiento del terrorismo según convenciones internacionales.
Queda incluida la actividad de Casinos con sus juegos de mesas o electrónicos, maquinas tragamonedas, actividades hípicas, loterías, quinielas o sus derivados, apuestas deportivas y juegos interactivos a través de medios electrónicos e internet.
Se establece que las concesiones o permisos serán siempre precarios y revocables y los procedimientos de nuevas concesiones se realizaran por procesos competitivos. Tal como ya está previsto la explotación de casinos y similares por parte de privados sólo podrá ser autorizada por ley.
Además de estos principios generales el proyecto crea una nueva institucionalidad separando claramente (a diferencia de la actual) la explotación directa por parte del Estado de juegos de azar del Contralor de los mismos. A tales efectos se transforma la actual Dirección Nacional de Loterías y Quinielas dependiente del MEF en la Dirección Nacional de Contralor de Apuestas y Juegos de Azar en la misma órbita del MEF transfiriendo sus actuales competencias de explotación los juegos de Loterías y Quinielas al nuevo Servicio Descentralizado que explotará todos los Casinos y Juegos de Apuestas del Estado en sustitución de la actual Dirección General de Casinos. Es decir, hoy hay dos Direcciones Generales en el MEF que simultáneamente explotan y controlan juegos de azar. A partir de la vigencia de esta ley ambas direcciones se transforman especializándose una de ella como órgano de contralor dentro del MEF y la otra adquiriendo carácter de Servicio Descentralizado que se encargará de todos los juegos de azar explotados por el Estado.
Estas transformaciones institucionales no afectarán los derechos y retribuciones de los actuales funcionarios presupuestados o contratados de las Direcciones del MEF. Además de definir claramente las atribuciones de las nuevas instituciones y el contralor de las actividades y represión del juego ilegal, el proyecto incluye disposiciones de carácter penal para los infractores y disposiciones sobre destino de los bienes y dineros incautados a los infractores y registro de los mismos.
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