Autor: Doctor en Ciencia Política.
Profesor del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
Uno de los acertijos más complejos dentro del estudio empírico de la política uruguaya es el de la composición de las cámaras. La integración del Parlamento es un problema para cualquier investigador metódico porque está afectada por la compleja normativa que regula la representación y su régimen de suplencias.
Por ejemplo, luego de la elección de octubre los medios de comunicación dan a conocer una nómina basada en la simple lectura de las hojas de votación que obtuvieron bancas. Más tarde, cerca del 15 de febrero, día de apertura de la legislatura, conocemos una nueva nómina basada en las designaciones realizadas por la Corte Electoral y en las opciones individuales de aquellos que fueron electos como diputado y como senador. Pero cuando llega el 1° de marzo, fecha en que asume el nuevo Presidente, se producen nuevos cambios pues algunos legisladores pasan a ocupar posiciones en el Poder Ejecutivo. Finalmente, a mediados del mes de julio, un nuevo grupo de representantes abandonará el Parlametno para asumir el cargo de Intendente, dejando así una nueva integración de las cámaras. O sea, tenemos una composición del Parlamento en permanente cambio durante al menos ocho meses (desde el día de la elección legislativa hasta la asunción de los nuevos Intendentes). En el presente y considerando únicamente a los titulares de las bancas, la integración parlamentaria ya varió en un 15% respecto a la nómina que conociéramos a comienzos de noviembre.
Pero la composición del Parlamento no queda inalterada tras el mes de julio del primer año de gobierno. El permisivo sistema de suplencias habilitará el ingreso de un número increíblemente grande de legisladores suplentes. Si lo dicho anteriormente puede sonar familiar, estoy seguro que lo que prosigue tomará por sorpresa a la mayoría de los lectores. El siguiente cuadro muestra como el fenómeno de los suplentes se ha ido incrementando desde el retorno a la democracia en 1985.
Ver cuadro Evolución Suplentes
Deberíamos decir que, originalmente, las suplencias estaban reguladas por el Reglamento de la Cámara, pero una ley (10.618) sancionada en 1945 estableció las razones por las cuales un legislador podía pedir licencia: enfermedad o cumplimiento de una misión oficial. De esta forma, el número de suplente nunca fue desmedido, al menos hasta el golpe de Estado de 1973. Esa normativa fue modificada en diciembre de 1993, cuando el Parlamento aprobó una nueva ley (16.465) que flexibilizaba drásticamente el sistema de suplencias. Los legisladores pasaban a disponer de nueve meses (270 días) de licencia con goce de sueldo durante los cinco años de la legislatura, de los cuales 30 días podían ser tomados como licencia anual. Las causales “extras” para solicitar licencia pasaron a ser (a) enfermedad, (b) misión oficial, y (c) "ausencia en virtud de obligaciones notorias, cuyo cumplimiento sea de interés público, inherentes a su investidura académica o representación política dentro o fuera del país". Las licencias cesarían automáticamente con el reintegro del titular a su banca.
La nueva normativa provocó un brusco aumento de los suplentes en la 44° Legislatura, al pasar de 189 a 239. En ello influyó decisivamente el uso discrecional del curioso y generalista tercer motivo (ausencia en virtud de obligaciones notorias). En setiembre de 2004, como resultado del “ajuste de cinturón” que imponía la crisis de 2002, el Parlamento sancionó una nueva enmienda (17.827) que agregaba un nuevo motivo de licencia, la maternidad o paternidad (tal vez por el ingreso sostenido de mujeres a las cámaras), y regulaba el pago salarial de los suplentes convocados por un período inferior a los quince días al amparo del primer o tercer motivo (enfermedad y ausencia). Desde entonces, el Parlamento retribuye salarialmente a esos suplentes en base al número de asistencias a reuniones de la cámara y de las comisiones a las cuales son convocados durante el período que deben cubrir.
Pero aún así, o sea, controlando la retribución salarial de las micro-suplencias, el número de legisladores suplentes no dejó de crecer hasta alcanzar los 296 en la última Legislatura (2,3 suplentes por legislador titular). Asimismo, en los escasos 35 días de la nueva legislatura, las páginas del Sistema de Información Parlamentaria ya muestran que han ingresado 88 suplentes, lo cual indica que la tendencia se mantendrá incambiada en el futuro próximo. O sea, nada menos selecto que el Parlamento uruguayo, compuesto por 99 diputados y 31 senadores titulares, y unos 300 legisladores suplentes que alternan con diferente frecuencia y notoriedad. ¿Cuál es la razón de este fenómeno tan peculiar?
Una respuesta seria excede el espacio de esta columna. Sin embargo, no me gustaría terminar si decir un par de cosas que considero importantes. Primero, el cambio de la normativa en 1993 ha sido el mecanismo facilitador del fenómeno pero no el causante. La nueva normativa tan solo habilitó a los partidos a usar estratégicamente los procedimientos con el fin de resolver típicos dilemas de la política. Entre ellos, realizar acuerdos electorales donde ciertos individuos aceptan ir de suplentes y apoyar al titular con el fin de obtener una breve estadía en las cámaras; promover nuevos cuadros políticos con el fin de foguearlos en el proceso legislativo y en el debate parlamentario; equilibrar la representación de diferentes realidades en circunscripciones complejas; etc.
Segundo, podría pensarse que el mecanismo de las suplencias vuelve más débil y menos institucionalizado al Parlamento, ya que la rotación de su personal atenta contra la especialización legislativa y la acumulación de saber. Es obvio que muchas de las principales leyes terminan siendo votadas por individuos que ingresan como suplentes por un período muy corto de tiempo y que esos legisladores carecen de la adecuada capacidad de discernimiento para las importantes decisiones que terminan tomando. Esa pérdida de calidad técnica suele ser atenuada por el trabajo de equipo que establecen las bancadas de las fracciones partidarias. Hay mucha evidencia que muestra cómo los grandes sectores de los partidos trabajan en esa línea y que muchos de los suplentes son miembros activos que cumplen con esa función durante varias legislaturas. La contrapartida de esta aparente debilidad es la mejora en la representación política. Uruguay cuenta con un electorado pequeño de solo dos millones de votantes, pero cuenta con casi medio millar de representantes, cifra solo alcanzada por los países más poblados del mundo (Estado Unidos, Gran Bretaña, Brasil, etc.). Ese volumen representativo aumenta el enraizamiento social de los partidos y por ende su legitimidad a la hora de tomar decisiones. Mientras algunos políticos y expertos recomendaban reducir el número de representantes (eliminar una cámara, contar con medio centenar de bancas como Costa Rica, etc.), los partidos políticos uruguayos se las ingeniaron para ampliar la representación, llevándola hasta límites impensados.
En el mundo de hoy, los partidos políticos están fuertemente interpelados por fenómenos de toda clase y entidad. Tal vez, ésta sea una de las razones por las cuales nuestros partidos se mantienen incólumes frente a la permanente crítica y el desafío.En la próxima columna, mostraré como las grandes colectividades partidarias hacen un distinto uso de las posibilidades que brinda el sistema de suplencias, intentando brindar una explicación más o menos plausible acerca de las razones que conduce a su uso.
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* Cálculo cerrado el 20 de marzo de 2015. Fuente: Sistema de Inforamción Parlamentaria.
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