Autor: Doctor en Ciencia Política.
Profesor del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
En esta columna analizaré el problema de las suplencias en el Parlamento, intentando demostrar que (a) una parte de ellas está controlada por las fracciones partidarias, y (b) otra parte obedece a acuerdos electorales realizados por los candidatos ganadores de las bancas y a las dificultades que impone el hecho de que los suplentes suelen ser políticos ocasionales y no profesionales.
La evidencia que presento es tomada de la 47ª Legislatura (2010-2015) donde 279 personas ejercieron como suplentes (1). Este grupo presenta un leve sesgo de género respecto al grupo de titulares y también un sesgo lógico respecto a su experiencia previa en el cargo (2). Internamente la principal distinción entre los suplentes radica en el hecho de que algunos realizaron suplencias a varios titulares y otros tan sólo a uno solo. Los primeros serán designados como suplentes polifuncionales, y los segundos como suplentes exclusivos. Para ingresar a la cámara, los polifuncionales dependen de la decisión de la fracción partidaria, en tanto los exclusivos responden principalmente a la voluntad de un legislador titular. Este supuesto es simplemente analítico y permite comprender la lógica de funcionamiento del sistema de suplencias.
Polifuncionales
Durante la 47ª Legislatura, 56 suplentes reemplazaron a más de un legislador titular, lo cual representa un 20% del total de suplentes que participaron en el período. Este grupo se compone principalmente por tres tipos de individuos: i) diputados en ejercicio que realizan suplencias en el Senado; ii) ex legisladores que perdieron su banca y retornan como suplentes; e iii) individuos especializados en el ejercicio de suplencias durante varias legislaturas (3).
Los polifuncionales provienen de listas que alcanzaron sus bancas en circunscripciones grandes (Montevideo o Senado) o medianas (Canelones); integran el núcleo duro del sistema de partidos y su ingreso al Parlamento depende de la decisión de una decisión partidaria. La fracción suele considerarlos como piezas relevantes del andamiaje de funcionamiento y por eso recurre a ellos con mucha frecuencia, lo cual favorece la especialización y la acumulación de experiencia. Estos 56 legisladores pertenecen a las siete fracciones mayores del sistema de partidos (4) y cuentan con un promedio de participación de 33 sesiones de las cámaras en el período.
Suplentes exclusivos
El grupo de suplentes exclusivos representa el 80% de los suplentes del Parlamento. La exclusividad tiene una razón lógica: 165 de estos 223 suplentes pertenecían a 43 listas de candidatos que lograron una única banca. Por tanto, no hay razón para creer que estos suplentes dependen únicamente de la voluntad de un legislador para ser convocados. Podríamos suponer que entre estos suplentes se encuentra un número importante de cuadros del sistema de partidos pero como su grupo parlamentario es pequeño, las convocatorias quedan en manos de un único convocante (5).
Para salir de este problema, propongo controlar la frecuencia con la que este grupo de suplentes es convocado a la cámara. Si trazamos una línea en las 30 sesiones de la cámara -promedio de participación de los suplentes polifuncionales- (6), encontramos que 63 de los 223 suplentes exclusivos, fueron convocados con bastante frecuencia a cumplir funciones en el Parlamento. Entre ellos hay 52 suplentes de listas que ganaron una sola banca; 35 suplentes de listas que ganaron bancas en circunscripciones pequeñas y cuyo lugar en la lista es el 2º o 3º puesto; 20 suplentes que habían servido anteriormente como legisladores titulares o suplentes; y algunos pocos que se transformaron en la siguiente elección en legisladores electos (Saúl Aristimuño, Cecilia Bottino, Mercedes Santalla, etc.). Esto quiere decir que los suplentes exclusivos habituales tienden a ser reemplazantes que siguen una lógica clara: suplantan a un titular sin compañero de lista que fue electo por lo general en un distrito pequeño.
Por tanto, tenemos dos grupos de suplentes lógicos y diferenciados: los polifuncionales, utilizados por las fracciones para cubrir sus necesidades, y los exclusivos habituales, que son convocados para reemplazar a legisladores electos en listas de una única banca. Si todo fuera armónico en el Parlamento uruguayo, los tipos de suplentes se agotarían aquí. Sin embargo aún queda por analizar y explicar al grupo mayor. O sea, al enorme conjunto de suplentes que son convocados ocasionalmente para reemplazar a un único legislador. Este grupo está compuesto por 160 individuos y representa el 56% del total de suplentes de la Legislatura.
Suplentes exclusivos ocasionales
Dos atributos estructurales destacan en este grupo. La mayoría son políticos novatos que hacen sus primeras armas en la arena parlamentaria (117 en 160); y la mayoría pertenece a listas que consiguieron una única banca (113 en 160).
Sin analizamos quiénes acuden a las suplencias exclusivas y ocasionales, observaremos que 43 titulares convocaron a 123 de las 160 suplencias ocasionales: 3 titulares convocaron a 5 suplentes ocasionales (Daniel Radío, Gonzalo Novales y Enrique Rubio); 7 titulares convocaron a 4 suplentes (Álvaro Delgado, Andrés Arocena, Carlos Gamou, Daniel Peña, Darío Pérez, Luis Alberto Heber y Lacalle Pou); 14 titulares convocaron a 3 suplentes ocasionales cada uno, y 19 recurrieron a 2.
De este grupo deberíamos restar a 10 senadores (Heber y Rubio entre ellos) que utilizaron diputados titulares como suplentes ocasionales. Este fenómeno, único en el mundo, permite a los titulares de la cámara baja hacer suplencias en la cámara alta. Así, se produjo el pasaje de 17 diputados titulares a lo largo del período, que a su vez debieron convocar a nuevos suplentes (7).
De esta forma, la pregunta que sigue es: ¿por qué esa treintena de diputados acuden a suplentes ocasionales en lugar de asegurarse la participación de un suplente permanente como lo hace la mayoría? Las entrevistas que pude realizar muestran al menos dos respuestas razonables.
Primero, muchos diputados realizan acuerdos preelectorales con el fin de mejorar su votación. Esos acuerdos contemplan la posibilidad de que varios suplentes (deseos de prestigio o reputación) ingresen a la cámara a cambio de brindar apoyo al titular en las internas partidarias. Por esa razón, varios diputados terminan haciendo pasar a toda la línea de suplentes por lapsos no mayores a las 10 sesiones.
Segundo, muchos diputados confiesan que no es fácil encontrar suplentes dispuestos a asumir la banca en el momento que se les precise. Como explicamos en la columna pasada, desde la reforma de 1993, los legisladores pueden solicitar licencia acudiendo al motivo de la "ausencia en virtud de obligaciones notorias, cuyo cumplimiento sea de interés público, inherentes a su investidura académica o representación política dentro o fuera del país". Esa razón permite utilizar casi cualquier propósito con el fin de ausentarse de la cámara y como ya se ha dicho, ha influido decisivamente en el aumento de las suplencias. Pero esa posibilidad requiere de suplentes disponibles en todo momento (de turno), y eso es imposible pues en general los individuos incluidos como suplentes, no son políticos profesionales y muchas veces no pueden ajustar su vida laboral a las necesidades del legislador titular. Bajo esas condiciones, será normal el inicio de un carrusel de nombres, con efímeras participaciones y un absoluto desconocimiento de las responsabilidades y saberes parlamentarios.
La lectura crítica del fenómeno dirá que los suplentes ocasionales son inapropiados para el buen funcionamiento del Parlamento y que su convocatoria debería limitarse. La lectura optimista sostendrá que ello ha mejorado la representación política porque aumenta el enraizamiento social del Parlamento y amplía el radio de acción de los partidos. Esto es lo que tenemos desde 1993 (con el ajuste presupuestal de 2004). Podemos cambiarlo o dejarlo así hasta que el carrusel alcance cifras inimaginables.
Ver cuadro Clasificación de suplentes de la 47ª Legislatura
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Notas
(1) La Legislatura contó con 426 legisladores, de los cuales 147 fueron en algún momento del período legisladores titulares. Los cambios responden al hecho de que algunos abandonan el cargo para pasar al Poder Ejecutivo o a ejercer el cargo de Intendente. También sucede que algunos legisladores enferman y renuncian. Asimismo, en el período fallecieron tres legisladores titulares (Gonzalo De Toro en octubre de 2011, Susana Dalmás en diciembre de 2012 y Oscar Magurno en setiembre de 2014).
(2) En el grupo de suplentes, las mujeres representan el 19% y en el grupo de titulares son el 14%. En el grupo de suplentes, la experiencia legislativa previa es de 7 meses en tanto en el grupo de titulares es de 7 años.
(3) Por ejemplo, entre los diputados que realizaron suplencias a varios senadores pueden mencionarse Daniel Peña, Ana Lía Piñeirúa, Marta Montaner, Rúben Martínez Huelmo, etc. Entre los ex legisladores, a Gustavo Guarino, Wilson Sanabria, Héctor Lezcano, Ruben Obispo, León Morelli, y Guillermo García Costa. Entre los legisladores especializados en realizar suplencias a Milton Antognazza, Jorge Záz Fernández, Roque Ramos y Manuel Laguarda.
(4) Movimiento de Participación Popular, Frente Liber Seregni, Partido Socialista, Herrerismo (UNA), Alianza Nacional, Vamos Uruguay y Propuesta Batllista.
(5) Aquí están suplentes de fracciones pequeñas del Frente Amplio como CAP-L, lista 1001, Vertiente Artiguista, o Liga Federal, y suplentes del Partido Independiente que conquistó una banca en Montevideo y otra en Canelones.
(6) En la 47ª Legislatura cada cámara realizó más de 300 sesiones del plenario (unas 60 por año). La cifra de 30 sesiones representa el 10% del total del tiempo del plenario. En mi concepto esta es una línea razonable y no arbitraria para distinguir entre suplentes habituales y suplentes ocasionales.
(7) Esta práctica obedece a diferentes motivos: ambición progresiva de diputados que sueñan acceder a la cámara alta; estrategia de las fracciones para acelerar o controlar la discusión bicameral (la famosa patineta); etc.
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